До САБРИЕ САПУНДЖИЕВА
Заместник-министър
Министерство на правосъдието

СТАНОВИЩЕ
на
БЪЛГАРСКИЯ ЦЕНТЪР ЗА НЕСТОПАНСКО ПРАВО
относно
сроковете за регистрация в Централния регистър при Министерството на правосъдието на ЮЛНЦ в обществена полза      

Законът за юридическите лица нестопанска цел (ЗЮЛНЦ) в няколко свои разпоредби урежда сроковете за регистрация на ЮЛНЦ в обществена полза в Централния регистър при Министерството на правосъдието. Това са чл. 38, ал. 3 за новорегистрираните ЮЛНЦ, §1, ал. 2 от Преходните и заключителните разпоредби и  §12 към Закона за изменение и допълнение на ЗЮЛНЦ (Обн. ДВ, бр. 79 от 2006 г.) за заварените ЮЛНЦ.
 
I. Относно тълкуването на посочените разпоредби следва да се има предвид следното:(

Тълкуването следва да се извършва съобразно целите на закона за създаване на благоприятна правна рамка за дейността на ЮЛНЦ, т. е. да не препятства, а да осигурява възможност за пълноценно сдружаване на гражданите в различни форми, като организациите следва да могат да се ползват от специално предвидени статути (напр. обществената полза) при съобразяване с материалните законови изисквания.

ЗЮЛНЦ урежда важен аспект от упражняването на конституционното право на сдружаване (чл. 44 от Конституцията), което е основно право на човека и гражданина. Ограниченията на основно конституционното право следва да са съобразени с:

1. Конституцията на Република България, която в чл. 57 изрично прогласява тяхната неотменимост и предвижда само изчерпателно изброени хипотези на възможно ограничаване на правата, без да се засяга тяхната същност.

2. Според юриспруденцията на Конституционния съд: „Правото на сдружаване е основно право на личността. Свободното му осъществяване е една от най-важните характеристики на правовата държава. Правото на сдружаване съчетава либералната идея за свободата на индивида с колективистичната идея за обединяване усилията на повече хора за постигане на определени цели. Самото упражняване на правото на сдружаване е израз и изява на свободна воля и свободен избор” (РЕШЕНИЕ N: 10 от 6 октомври 1994 г.).  Според Конституционния съд, каквито и ограничения пред дейността на гражданските организации да се съдържат в законите, тези ограничения следва да са конституционносъобразни като преценката за това е конкретна.

3. Задължителните за страната международноправни инструменти и стандарти за правата на човека и особено Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (чл. 11), която е пряко приложимо право с примат над вътрешното право в случай на противоречие, и юриспруденцията на Европейския съд по правата на човека в Страсбург.

В няколко свои решения Европейския съд по правата на човека задава стандартите, които служат за преценка дали ограничаването на дейността на организациите или тяхното разпускане е съобразено с Конвенцията.

По делото United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey (Application No. 19392/92) 30 January 1998   Съдът постановява:
“Намерението на Конвенцията (ЕКПЧ) е да гарантира права, които не са теоретични или илюзорни, а реални и ефективни... Правата, гарантирани от чл. 11, биха били предимно теоретични и илюзорни, ако бяха ограничени само до образуването на сдружение, тъй като националните власти биха могли веднага да разпуснат организацията, без да се съобразяват с Конвенцията. Следователно защитата, предвидена с чл. 11, е валидна през целия период на съществуване на сдруженията, и разпускането на дадено сдружение от властите в съответната страна трябва да отговаря на изискванията, установени от ал. 2 на тази разпоредба.” (Пар. 33).

В решението по Sidiropoulos and Others v. Greece (Application No. 26695/95) 10 July 1998, Съдът постановява: 
„Правото на гражданите да образуват юридическо лице с цел да извършват колективна дейност от взаимен интерес е един от най-важните аспекти на правото на свобода на сдружаване, без който това право би било лишено от смисъл... Безспорно е, че държавите имат правото да изискват доказателства, че целите и дейността на дадено сдружение не нарушават закона, но това трябва да става по начин, който да съответства на задълженията им съгласно Конвенцията и подлежи на контрол от страна на органите на конвенцията” (Пар. 40).
 
4. Следва да се има предвид, че ограничения на правата на гражданите е възможно само при строго следване на предписанията на Конституцията и закона и при спазване на принципа на пропорционалност (съразмерност), който е установен в международното право, както и във вътрешното право (чл. 6 от Административнопроцесуалния кодекс).

Основен принцип при тълкуване на законите в материята на правата на гражданите е, че в случай на неяснота на закона, той следва да се тълкува в интерес на гражданите, а не на администрацията.

Имайки в предвид горните бележки, може да се направи изводът, че Конституцията в чл. 44, ал. 1 гарантира конституционното право на сдружаване, а различните закони определят конкретните условия за сдружаване на гражданите и последиците от неспазването на законоустановените изисквания за това (Решение на Конституционния съд № 10 от 29.10.2002г. на КС на РБ по констит.д. № 12/2002г.). В този смисъл, законодателят във всеки конкретен случай в отделните закони решава дали задължението за привеждане в съответствие с нови изисквания на законите относно режима на регистрация и дейност на юридическите лица ще бъде скрепено със санкция и какъв ще бъде нейния характер. В едни случай, каквато е хипотезата на отменения §5 (обн. ДВ бр. 113/1999г.; отм. ДВ бр. 13/2003г.) от Закона за кооперациите,  беше предвидено прекратяване на юридическото лице по право.

II. Направените изводи относно сроковете се подкрепят и от други разпоредби на самия ЗЮЛНЦ. Това са чл. 37, ал. 2 и чл. 45, ал. 4.

1. По чл. 37, ал. 2: Разпоредбата предвижда като основание за отказ за вписване на ЮЛНЦ в обществена полза само ако разпоредбите на устава или учредителния акт противоречат на разпоредбите на Глава трета от ЗЮЛНЦ. В разглеждания случай с пропускането на сроковете, нямаме подобно противоречие. Следователно пропускането на сроковете за вписване в Централния регистър не може да е основание за отказ за вписване.

2. По чл. 45, ал. 4: Разпоредбата изрично предвижда основанията за отказ на вписването в Централния регистър. Това са: а/ ако ЮЛНЦ не е вписано от съда като ЮЛНЦ за извършване на общественополезна дейност; б/ ако неговата дейност противоречи на закона.

Пропускането на сроковете за вписване в Централния регистър не се обхваща от нито една от двете хипотези и следователно не може да е основание за отказ за вписване. Да се допусне противното би означавало, че един пропуснат срок е основание за прекратяване на ЮЛНЦ по реда на чл. 13, ал. 1, т. 3, буква б), което със сигурност би противоречало на гарантираното конституционно право на сдружаване, с константната практика на Европейския съд в Страсбург, с принципите на пропорционалност и най-вече с конституционните принципи на правовата държава (чл. 4 от Конституцията)  и неотменимостта на правата (чл. 57).

III. Въз основа на изложеното, може да се пристъпи към изясняване на точния смисъл на разпоредбите от ЗЮЛНЦ, уреждащи сроковете за вписване в Централния регистър на ЮЛНЦ, регистрирани в съдебния регистър в обществена полза.

1. По чл. 38, ал. 3: Двумесечният срок за вписване в Централния регистър след вписването на определянето за извършване на дейност в обществена полза, е инструктивен и следва да има дисциплиниращ ефект за ЮЛНЦ, но не е основание за налагане на отказ за вписване, в случай че е пропуснат от ЮЛНЦ. Нещо повече, ЮЛНЦ подава документи за вписване, т. е. изразява воля да изпълни разпоредбите на закона, а Централния регистър издава отказ за вписване – вместо да се стимулира законосъобразната дейност на ЮЛНЦ, те биват „санкционирани” с отказ. В дългосрочен план това би довело не до по-висока ефективност в прилагането на закона, а до неговото заобикаляне.

Пропускането на този срок не е самостоятелно основание за отказ на вписване в Централния регистър.

2. По §1, ал. 2 от Преходните и заключителните разпоредби:
3-годишният срок за вписване в Централния регистър на заварените ЮЛНЦ, не следва да се тълкува във вреда на ЮЛНЦ, а като инструктивен срок, който има дисциплиниращ ефект. Целта при влизането в сила на ЗЮЛНЦ е да създаде по-благоприятен режим за функционирането на ЮЛНЦ, а не да ограничава дейността на вече съществуващи организации.

Следователно пропускането на този срок не е самостоятелно основание за отказ на вписване в Централния регистър.

3. По §12 към Закона за изменение и допълнение на ЗЮЛНЦ:
С тази разпоредба е изразена последователната воля на законодателя да разширява, а не да ограничава възможностите пред ЮЛНЦ, определени за извършване на дейност в обществена полза, за вписване в Централния регистър.

Срокът е инструктивен и неговото пропускане не е основание за отказ за вписване в Централния регистър.

Въз основа на анализа на законодателството, логичният и юридически обоснован извод от тълкуването на посочените разпоредби е, че те установяват инструктивни срокове и пропускането на тези срокове за регистрация в Централния регистър не е основание за отказ за вписване в регистъра.

С уважение,

Любен Панов
Директор
Български център за нестопанско право

25.04.2008 г.